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Artigo: A promoção da (des)igualdade pelo planejamento urbano

Moradores de áreas centrais, com acesso à infraestrutura, restringem empreendimentos mais populares e de maior densidade, escreve o arquiteto Anthony Ling

Por Anthony Ling Atualizado em 5 fev 2021, 03h12 - Publicado em 5 fev 2021, 03h20

O planejamento urbano é um importante meio para reduzir a desigualdade e promover a equidade em uma cidade. No Brasil, a priorização desses objetivos é ainda mais evidente dado não só à profunda desigualdade social na nação como um todo, mas também à evidente desigualdade no acesso a oportunidades e a infraestrutura e serviços urbanos, o que pode ser traduzido como verdadeiro acesso à cidade. No entanto, embora muitos acreditem que a desigualdade urbana é fruto de um cenário onde cidades não tiveram planejamento, praticamente resultado do acaso, a realidade é que o planejamento urbano, historicamente e até hoje, vem contribuindo para agravar as desigualdades em vez de mitigá-las.

 

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DOS CORTIÇOS ÀS FAVELAS

Ao longo do século XIX até o início do XX, cortiços surgiram nas cidades brasileiras como solução predominante de construção de moradia de baixo custo para aluguel no país inteiro. Termo relativamente genérico para designar esse tipo de moradia, também configuravam soluções como residências operárias, construídas, muitas vezes, pelas próprias indústrias para abrigar seus funcionários próximo aos locais de trabalho.

Parte considerável dos moradores de cortiços, residências operárias e casas de aluguel da época era de imigrantes, que viam nessa alternativa, embora precária, uma opção regular próxima do emprego. O urbanista Nabil Bonduki relata que, na época, havia “ampla diversidade de soluções habitacionais de aluguel para os diferentes segmentos sociais e faixas de renda, dando origem à gama variada de tipologias que marcaram a paisagem da cidade nas primeiras décadas do século, quando a moradia operária se localizava próxima a uma zona industrial”.

Durante o mesmo período em que essa solução se consolidava nos nossos ainda jovens centros urbanos, surgiam, simultaneamente, as ideias sanitaristas, higienistas e de “embelezamento” urbano. Essas começavam a influenciar fortemente políticas urbanas pelo Brasil inteiro, que viam nos cortiços ambientes considerados “insalubres”, de acordo com a ultrapassada teoria miasmática: segundo ela, cortiços não seriam apenas locais onde doenças seriam facilmente proliferadas, mas originadores dos “miasmas” que avassalariam populações urbanas.

Em São Paulo, dezenas de cortiços eram demolidos no fim do século XIX por não estar de acordo com o Código Sanitário. No Rio, a Reforma Passos levou à demolição centenas de cortiços para permitir ampliações viárias e, via de regra, à expulsão da classe trabalhadora das regiões centrais da cidade. No Recife, teve início com Saturnino de Brito, em 1919 — que destruiu grande parte do conjunto arquitetônico do centro da cidade —, até 1939, com a instituição da Liga Social contra o Mocambo, que estigmatizou e destruiu as residências dos moradores de mocambos, construções típicas da população pobre, para dar lugar a avenidas retas e “higienizadas”.

No lugar da destruição massiva de cortiços e moradias populares em todo país, não se instituiu uma política habitacional apropriada, que suprisse adequadamente as necessidades daqueles que tiveram suas casas demolidas. Além disso, grande fator que contribuiu para a redução drástica na oferta de moradia para aluguel foi a Lei do Inquilinato, em 1942, que instituiu o controle de aluguéis e foi revisada e prorrogada até o início da década de 60. A urbanista Raquel Rolnik escreve: “O congelamento dos aluguéis decretado em 1942 e repetidamente renovado nos anos seguintes criou um clima desfavorável para o investimento em casas para alugar e acelerou os despejos na cidade, o que teve como efeito o aparecimento das primeiras favelas em São Paulo e a maior ocupação da periferia. Desde então, o modelo de autoconstrução periférica reinou soberano na cidade”.

A destruição massiva de cortiços e a proibição de sua construção, aliada a desincentivos econômicos para investir em imóveis para aluguel, levaram ao período em que se acelera a proliferação das favelas, comunidades construídas informalmente e irregularmente, nos centros urbanos brasileiros.

 

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ZONEAMENTO, SEGREGAÇÃO E INFORMALIDADE

O conceito do zoneamento, da definição de zonas específicas da cidade para determinadas funções e características urbanísticas, também foi instrumento importante para excluir a população pobre dos centros urbanos. O trabalho de José Marinho Nery Júnior detalha como, no planejamento urbano, o “instrumento foi utilizado, de forma pontual e específica, sobretudo para proteger as áreas residenciais da população de alta renda e, assim, participou ativamente da modelagem da estrutura urbana paulistana”.

Belo Horizonte utilizou instrumentos semelhantes com finalidades excludentes desde a sua concepção. Flávio Villaça comenta que “ainda em 1940 havia quadras inteiras vagas dentro da Avenida do Contorno. Até 1920, a maior parte da área urbana estava vaga e não foi por qualquer vislumbre de saturação que ela não absorveu o crescimento urbano”. Ou seja, o especulador de terras, que represava o desenvolvimento dentro da Avenida do Contorno, era o próprio Estado, que vendia terras apenas para funcionários públicos, elites e antigos proprietários, impedindo a “popularização” da região central. Favelas que eram formadas foram sumariamente removidas, instalando-se nos arredores do Contorno. Por mais que a capital mineira seja considerada “planejada”, a área dentro da Avenida do Contorno tem hoje cerca de 100 000 habitantes, enquanto a cidade possui 3 milhões no seu município e quase 6 milhões na sua Região Metropolitana.

Brasília — talvez a capital mundial do zoneamento, onde as teorias modernistas de planejamento urbano foram implementadas na íntegra — tem história parecida. Juscelino Kubitschek, em seu livro Por que Construí Brasília, conta que logo na inauguração do Plano Piloto já havia milhares de moradores de favelas que não haviam sido contemplados no rígido zoneamento do Plano. Mas o sonho utópico de JK não podia falhar. Ele relata que, ao enfrentar os milhares de “forasteiros” a respeito das construções informais que aumentavam diariamente, ele respondeu: “Está bem, pessoal. Que cada um faça sua casa, mas nada de invadir o Plano Piloto”. Estava dada, a partir do nascimento da nova capital, a expulsão dos pobres para as periferias por meio do zoneamento.

 

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Planejamento urbano, historicamente e até hoje, vem contribuindo para agravar desigualdades

Até hoje moradores de áreas centrais, com amplo acesso à infraestrutura e oportunidades, restringem o desenvolvimento e a ocupação dessas áreas por empreendimentos mais populares e de maior densidade. A organização dos NIMBYs, ou “Not In My BackYard”, ou “Não no meu quintal”, alega que o desenvolvimento urbano pode até ocorrer, mas não próximo das suas residências. Tal efeito acontece em regiões privilegiadas de diversas cidades, como no Jardins, em São Paulo, no Setor Sul, em Goiânia, no Leblon, no Rio de Janeiro, no Santa Mônica, em Florianópolis, e no Santa Tereza, em Belo Horizonte.

Estudo de 2008 de Ciro Biderman indica que o “zoneamento e normas de parcelamento parecem ter um grande impacto na formação de moradia informal. Estas são típicas normas usadas pela elite para segregar os pobres de morar na cidade ou de terem acesso às utilidades públicas pagas com impostos municipais ou estaduais”. O estudo relata que o aumento das exigências para a regularização a partir de 1979, “apesar de ter boas intenções, isto é, de proteger compradores no mercado habitacional e garantir padrões urbanos, resultou em criar muito mais dificuldades para os pobres regularizarem suas propriedades. Aliás, a lei acabou prejudicando um dos grupos que pretendia proteger.”

Outro estudo, de Paulo Coelho Ávila, também avalia consequências da legislação de 1979, que passou a exigir lotes mínimos de 125 metros quadrados em novos loteamentos, indicando que tal regra colaborou para o aumento da informalidade entre os anos 1980 e 2000. Conclusão semelhante é mostrada em estudo de Cavalcanti e Da Mata, de 2013, que sugerem que uma regulação do uso do solo “mais ARTIGO amigável” ajudaria a mitigar a informalidade e o surgimento de favelas. Na mesma direção, Ricardo Carvalho de Andrade Lima e Raul da Mota Silveira Neto, da UFPE, estimam que restrições de zoneamento podem gerar um impacto de até 6,3% no preço dos aluguéis em uma cidade. Os estudos brasileiros estão em linha com as conclusões de trabalhos internacionais como o clássico “The Impact of Zoning on Housing Affordability”, o “Impacto do zoneamento na acessibilidade à moradia”, de Edward Glaeser, economista de Harvard.

 

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PRODUÇÃO HABITACIONAL INADEQUADA

O efeito regulatório sobre o mercado habitacional é tornar a oferta de moradia na maioria das grandes cidades insuficiente. São casos raros como o de Goiânia, que, mediante uma das leis de zoneamento menos restritivas entre capitais, tem conseguido atingir resultados melhores diante do déficit habitacional. Goiânia possui o custo médio de moradia mais acessível entre as grandes capitais e apenas 0,27% da sua população mora em favelas, ante mais de 5% na vizinha Brasília, “cidade planejada”, e cerca de 6% na média brasileira. Em São Paulo, entre 2015 e 2020, o déficit dobrou, de 230 000 para 474 000 moradias.

 

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O efeito regulatório sobre o mercado habitacional é tornar a oferta de moradia na maioria das grandes cidades insuficiente

 

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Conforme artigo de Robin Harding no Financial Times, Tóquio, grande metrópole que consegue manter a sua acessibilidade à moradia, teve 142 417 unidades lançadas no ano de 2014, comparado com 137 010 de toda a Inglaterra, cuja população é mais que o triplo da de Tóquio. Como comparativo, Nova York, embora tenha metade do tamanho de Tóquio, aprova apenas cerca de 20 000 unidades por ano, e São Paulo, uma média histórica de 30 000 unidades/ano. Evidentemente, muitas das moradias novas a preços de mercado não são acessíveis para a parcela mais pobre da população. No entanto, grande parte do estoque habitacional para baixa renda é formada por unidades antigas, que algum dia foram novas mas que tiveram seu valor depreciado ao longo do tempo.

 

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Vista panorâmica da Favela de Paraisópolis, na cidade do Rio de Janeiro
Favela de Paraisópolis: até o início do século XX, cortiços em áreas centrais eram opção de moradia a baixo custo Marcelo Sonohara/Divulgação

 

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No Brasil, a incapacidade de o mercado habitacional produzir unidades suficientes ou adequadas para a população, principalmente de baixa renda, tentou ser suportada por programas governamentais desde as políticas de financiamento do Banco Nacional da Habitação (BNH) até o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) e o mais recente Casa Verde e Amarela. No entanto, no período do BNH, as COHABs, ou Companhias de Habitação, que eram responsáveis pelas construções para atender ao segmento popular, localizavam as construções em periferias urbanas, onde o custo dos terrenos era mais baixo, em empreendimentos monofuncionais, ou seja, eram “somente” unidades habitacionais, distantes de centros de emprego, de serviços públicos ou privados e com alto custo de transporte para seus moradores, seja em tempo, seja em dinheiro. Durante o período do BNH, apenas cerca de um terço das unidades habitacionais financiadas foi destinado ao interesse social, com saldo quantitativo “irrisório” diante da demanda que crescia nas cidades brasileira.

O programa MCMV, estruturado na viabilização econômica do maior número possível de unidades habitacionais e dirigido principalmente como política de crescimento econômico, não necessariamente habitacional, teve volume consideravelmente maior que o BNH, mas com resultados similares. Segundo estudo recente do Cepesp-FGV em parceria com o Instituto Escolhas sobre resultados do MCMV em relação à localização das moradias, “tudo indica que o programa nem melhorou nem piorou as condições de vida das populações de renda baixa. Eventualmente, piorou a situação locacional e de acesso aos serviços das camadas mais baixas no Norte e no Nordeste”. Os empreendimentos foram construídos em áreas distantes de serviços urbanos e, com a maior parte subsidiada localizada em municípios menores, o programa não contribuiu para reduzir o déficit habitacional no país, dado que ele está concentrado em grandes centros.

 

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“CARROCENTRISMO”

Desde o início do século passado, o planejamento urbano das cidades brasileiras implementou políticas de desenvolvimento que incentivam ou favorecem o uso do automóvel individual. Atualmente, embora carros ocupem cerca de 90% das vias públicas, o seu uso representa cerca de um terço dos deslocamentos urbanos nas grandes cidades, sendo os outros dois terços compostos de viagens a pé e de transporte coletivo, respectivamente.

Uma das primeiras grandes manifestações foi o Plano de Avenidas de São Paulo, proposto por Prestes Maia e Ulhôa Cintra e disseminado por Anhaia Mello nos anos 1920 e 1930. Inspirado no conceito de “cidades-jardim” ou “subúrbiojardim”, o plano propôs expandir horizontalmente a cidade, descentralizando o comércio e possibilitando fluidez de tráfego para áreas periféricas, principalmente subúrbios de alta renda, inclusive se opondo à implantação de uma rede de metrô na cidade. Do fim da década de 20 também datam os empreendimentos do Jardim América e Jardim Europa, voltados para elites que então se distanciariam do centro de São Paulo e acessariam os novos bairros por meio do automóvel. Com a continuidade dessas políticas de construção de obras emblemáticas como as marginais Tietê e Pinheiros, a partir dos anos 50, e o Elevado João Goulart (conhecido como “Minhocão”), inaugurado em 1971, políticas rodoviárias semelhantes se espalhavam pelas metrópoles brasileiras, que expandiam a sua mancha urbana rapidamente.

Tais experiências ilustrativas de ampliação rodoviária intraurbana seriam apenas algumas das centenas a ocorrer no último século, transformando significativamente nossos tecidos urbanos com objetivo de aumentar a fluidez de tráfego. É importante destacar que, desde a década de 50, já se entende que congestionamentos não se resolvem com ampliações viárias, que levam apenas ao efeito chamado de “demanda induzida”. Ou seja, quanto mais incentivamos o uso do automóvel e geramos fluidez de tráfego, construindo vias largas e viadutos como grandes barreiras urbanas, mais restrito será o acesso a outras formas de transporte e mais as vias ampliadas atrairão motoristas, gerando novos congestionamentos.

Além disso, enquanto um carro popular hoje custa cerca de 25 vezes o salário mínimo, em 1960 o carro mais barato custava cerca de 250 vezes a renda de quem estava no piso da pirâmide social. Ou seja, a política urbana não apenas desapropriou residências populares para a implementação de obras rodoviárias como aumentou as distâncias de deslocamento e incentivou a utilização de uma forma de transporte inacessível para a grande maioria da população.

O incentivo ao automóvel individual também passa por uma das questões menos valorizadas quando se fala em mobilidade: estacionamentos. A partir da segunda metade do século passado, proliferou-se em Planos Diretores de grandes cidades brasileiras a exigência da construção de vagas de estacionamento em novos empreendimentos, obrigando moradores ou consumidores a arcarem com o custo de armazenamento do automóvel, mesmo que não façam uso dele.

No Recife, por exemplo, se exige a construção de vagas de garagem mesmo para apartamentos de menos de 40 metros quadrados, e de três vagas para apartamentos de mais de 150 metros quadrados. Em espaços públicos tal incentivo não é diferente. A ocupação do espaço público com automóveis privados raramente é cobrada e, quando cobrada, tem valores substancialmente inferiores aos preços praticados em estacionamentos privados. Em artigo recente de João Melhado e Paulo Speroni, verifica-se que é raro a tarifa cobrada para estacionar em vias públicas ser superior à tarifa de ônibus, evidenciando a falta de prioridade ao transporte público.

 

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Tráfego congestionado na Marginal Pinheiros, próximo à ponte do jornalista Octavio Frias de Oliveira, conhecida como
Carrocentrismo: exigência de vagas em novos empreendimentos Levi Bianco/Getty Images

 

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PROIBIÇÃO DAS ALTERNATIVAS DE MOBILIDADE

Com o aumento das distâncias e dos congestionamentos, a partir dos anos 1990 surge nas grandes cidades brasileiras o transporte alternativo de vans, conhecidos às vezes como “perueiros”. Muitas vezes informais, no ano 2000 estima-se que havia cerca de 18 000 transportadores informais na cidade de São Paulo, 16 000 no Rio, 6 000 no Distrito Federal, e entre 3 000 e 7 000 em Belo Horizonte. No entanto, em vez de incorporar tais operadores à rede de transporte coletivo, fez parte da política de mobilidade a coibição de tais operações.

O principal argumento utilizado por planejadores de transporte é que os perueiros estariam “roubando a demanda” do transporte público, em uma concorrência que diminuiria suas receitas e comprometeria a sustentabilidade da operação para a cidade como um todo. Outra crítica comum aos perueiros é a sua qualidade operacional e a superlotação dos veículos, que, caso fossem regularizados e fiscalizados, em vez de mantidos na informalidade, poderiam ter tido um resultado diferente. A realidade, no entanto, mostrou que, mesmo com a eliminação ou severa restrição da operação de vans nas grandes cidades brasileiras, o sistema se tornou ainda menos sustentável do que duas décadas atrás.

 

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As redes informais de transporte permitem capilaridade nas periferias com custo baixo e sem dependência pública

O transporte por meio de pequenos operadores em veículos menores, que permitiam maior capilaridade à malha urbana, era uma alternativa para muitos que buscavam uma forma de transporte mais barata e mais direta, com menos transferências de veículo e, muitas vezes, em menor tempo que o transporte coletivo de massa dos grandes ônibus. Especialistas como Robert Cervero e entidades como a World Resources Institute têm ressaltado cada vez mais a importância das redes informais de transporte, dado que permitem ampla capilaridade nas periferias com custos operacionais baixos e sem dependência do setor público.

No Rio, vans ainda operam de forma limitada como transporte alternativo, mas se configuram como alternativa essencial para muitos moradores de baixa renda. A Pesquisa de Mobilidade da Maré mostra que quase 25% dos deslocamentos para fora da Maré são feitos por Kombi/van, e mais de 60% utilizam vans ou mototáxis para se deslocar dentro da Maré. No entanto, caso um morador de periferia queira empreender com um serviço coletivo para a sua comunidade, provavelmente será tratado como um perigoso criminoso.

 

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INVESTIMENTO EM ÁREAS PRIVILEGIADAS

Em um cenário conhecido de desigualdade espacial, onde regiões centrais, próximas a empregos, serviços e infraestrutura pública, investimentos seguem privilegiando essas mesmas áreas, exacerbando a situação atual. No Rio de Janeiro, um dos maiores projetos urbanos da sua história recente é a própria consolidação da Barra da Tijuca, voltado principalmente para atender à expansão de moradores de alta renda na Zona Sul. Ainda mais recente, o “legado” das obras de mobilidade da Copa do Mundo e da Olimpíada beneficiou desproporcionalmente áreas mais ricas e centrais da cidade, evidenciado em estudo do pesquisador Rafael Pereira. Sandra Cruz revela que, em Belém e Manaus, grandes projetos urbanos desapropriaram centenas de moradias populares, intensificando os padrões de segregação espacial das cidades.

Em São Paulo, estudo de Eduardo Marques e Renata Bichir mostra que, historicamente, até houve maior investimento nas periferias em algumas administrações municipais, embora nos quase dez anos de gestão entre Paulo Maluf e Celso Pitta foram novamente as áreas mais ricas da cidade as mais beneficiadas com investimentos públicos. Outro estudo, de 2008, do Movimento Nossa São Paulo, indica que bairros ricos da capital paulista recebem até quatro vezes mais investimentos que os pobres.

Philip Yang, fundador do Instituto de Urbanismo e Estudos para a Metrópole (Instituto Urbem), afirma que a “melhor política contra desigualdade é a urbana”. Ele está correto. No entanto, para que tal objetivo seja atingido, a política urbana das nossas cidades deve passar por mudanças substanciais da sua tendência histórica, invertendo o papel segregacionista, que vem sendo mantido até hoje.

 

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*Este artigo foi originalmente publicado no Caos Planejado (caosplanejado.com), site sobre urbanismo, com foco nas cidades brasileiras.

Anthony Ling, foto frontal
Anthony Ling Divulgação/Divulgação

Anthony Ling — Arquiteto e urbanista com MBA em Stanford, é fundador do Caos Planejado, publicação digital sobre urbanismo.

 

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Publicado em VEJA São Paulo de 10 de fevereiro de 2021, edição nº 2724

 

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